Fyrir helgi birtist athyglisverð grein á Vísir.is eftir Jón Baldvin Hannibalsson, fyrrverandi utanríkisráðherra, þar sem hann hélt því fram að árlegur efnahagslegur ávinningur Íslands af aðildinni að EES-samningnum hafi numið 52 milljörðum króna. Vísaði hann þar til rannsóknar þýzku stofnunarinnar Bertelsmann Stiftung frá árinu 2019 sem fjallað er um í skýrslu starfshóps undir forystu Björns Bjarnasonar fyrrverandi ráðherra. Tilefni greinarinnar var hátíðarfundur Háskóla Íslands á dögunum vegna 30 ára afmælis samningsins.
Hvað rannsókn stofnunarinnar varðar er fyrst og fremst um tilgátu að ræða um hugsanlegan ávinning af innri markaði Evrópusambandsins sem einkum er reist á huglægum forsendum. Tekið er fram í skýrslu stofnunarinnar að takmörkuð nálgun rannsóknarinnar gæti haft áhrif á niðurstöðurnar. Einkum þær stærðir sem kveðið sé á um í þeim. Hlutfallslegur munur á milli einstakra ríkja og svæða ætti þó að standast en þar er einkum vísað til þess að mögulegur ávinningur jaðarríkja sé mun minni en ríkja staðsettum miðsvæðis.
Miðað við rannsóknina hefur Ísland minnstan ætlaðan ávinning af innri markaðinum í gegnum aðildina að EES-samningnum af þeim 30 ríkjum sem aðild eiga að honum. Einkum vegna landfræðilegrar legu landsins. Þá er einnig tekið skýrt fram að rannsóknin taki mið af stöðunni þegar hún var gerð sem þýðir eðli málsins samkvæmt að varhugavert er að yfirfæra niðurstöður hennar á þau 30 ár sem samningurinn hefur verið við líði líkt og Jón Baldvin gerir í greininni enda ljóst að staðan getur verið mjög breytileg á milli ára.
Tollfrelsi fyrir daga EES-samningsins
Fram kemur í skýrslunni að rannsóknin taki mið af hugsanlegum minni viðskiptum á milli aðildarríkja EES-samningsins ef innri markaðurinn heyrði sögunni til og að þau nytu ekki ávinnings af öðru fyrirkomulagi sem greiddi fyrir viðskiptum þeirra. Þannig er til dæmis hvorki tekinn inn í myndina fríverzlunarsamningur Íslands við Efnahagsbandalag Evrópu, forvera Evrópusambandsins, frá 1972, sem enn er í fullu gildi, né mögulegur víðtækur fríverzlunarsamningur við sambandið líkt og það hefur samið um við önnur ríki.
Horft er í rannsókninni einkum til viðskiptahindrana og þá ekki sízt tolla þegar mat er lagt á ætlaðan ávinning ríkja af aðild þeirra að innri markaðinum. Til að mynda var þegar komið tollfrelsi með iðnaðarvörur sem framleiddar voru hér á landi um 1980 í gegnum fríverzlunarsamninginn frá 1972, mörgum árum áður en EES-samningurinn kom til sögunnar. Hið sama átti við um innflutt hráefni og vélar. Þá er samningurinn að ýmsu leyti hagstæðari en EES-samningurinn þegar kemur að útflutningi á sjávarafurðum.
Hvað varðar tilvitnun Jóns Baldvins í orð Harðar Arnarsonar, fyrrverandi forstjóra Marels, í Viðskiptablaðinu í apríl 2019 um að hann héldi að fyrirtækið hefði ekki orðið til í sömu mynd án EES-samningsins vísaði Hörður þar einmitt einkum til tolla á innflutt hráefni og útfluttar iðnaðarvörur sem þegar höfðu verið felldir niður sem fyrr segir. EES-samningurinn bætti í þeim efnum einungis við tollfrelsi með iðnaðarvörur sem ekki voru framleiddar hér á landi en í stað þess komu vörugjöld til þess að bæta upp tekjutap ríkissjóðs.
Höfum aldrei notið fulls tollfrelsis
Hins vegar er ekki nóg með að tollfrelsi í viðskiptum við ríki Evrópusambandsins og forvera þess hafi alls ekki komið fyrst til sögunnar með EES-samningnum, eins og gjarnan er haldið fram í því skyni að fegra samninginn með stolnum fjöðrum líkt og ósjaldan er gert, heldur hefur aðildin að honum aukinheldur skapað hindranir í viðskiptum við ríki utan Evrópska efnahagssvæðisins sem miklu fremur eru markaðir til framtíðar. Þá einkum tæknilegar viðskiptahindranir í gegnum kostnaðarsamt og íþyngjandi regluverk.
Verulegur hluti regluverks Evrópusambandsins er beinlínis hannaður sem tæknilegar viðskiptahindranir til þess að vernda framleiðslu í ríkjum þess. Þar er allajafna um að ræða framleiðslu sem tengist á engan hátt íslenzkum hagsmunum. Velþekkt er til dæmis að vörur séu bannaðar innan sambandsins vegna ákveðins innihaldsefnis en aðrar vörur með sama innihaldsefni leyfðar. Allt undir yfirskini neytendaverndar. Skýringin er hins vegar sú að bannaða varan er í samkeppni við framleiðslu innan sambandsins en hin ekki.
Hitt er svo annað mál að EES-samningurinn hefur til að mynda aldrei falið í sér fullt tollfrelsi í viðskiptum með sjávarafurðir við ríki Evrópusambandsins en tollar eru einkum á unnum og þar með verðmætari afurðum. Hins vegar hefur sambandið samið um víðtæka fríverzlunarsamninga til að mynda við Kanada, Japan og Bretland þar sem kveðið er á um fullt tollfrelsi í þeim efnum. Miðað við gögn frá utanríkisráðuneytinu yrði slíkur fríverzlunarsamningur betri kostur fyrir sjávarútveginn en EES-samningurinn.
Dregizt aftur úr öðrum mörkuðum
Meðal þess sem var til umræðu á hátíðarfundinum í Háskóla Íslands var skýrsla sem Enrico Letta, fyrrverandi forsætisráðherra Ítalíu, vann fyrir framkvæmdastjórn Evrópusambandsins um innri markaðinn. Er skemmzt frá því að segja að dregin er vægast sagt upp afar dökk mynd af stöðu hans í skýrslunni með vísan í hagtölur og hvernig hann hafi dregizt aftur úr öðrum mörkuðum á undanförnum þremur áratugum. Meðal annars kemur fram að fyrirtæki innan sambandsins séu eftirbátar fyrirtækja í ríkjum utan þess.
„Hlutdeild Evrópusambandsins í heimsbúskapnum hefur dregizt saman undanfarna þrjá áratugi þar sem staða þess á meðal stærstu hagkerfa heimsins hefur versnað hratt samhliða uppgangi asískra hagkerfa. […] Jafnvel þó asísk hagkerfi séu ekki tekin inn í myndina hefur innri markaður Evrópusambandsins einnig dregizt aftur úr Bandaríkjunum. Hagkerfin tvö voru svipuð að stærð árið 1993. Hins vegar jókst landsframleiðsla á mann um 60% í Bandaríkjunum á milli 1993-2022 en innan við 30% innan sambandsins.“
Markmiðið með skýrslu Letta er að gera enn eina tilraun til þess að reyna að snúa við hlutfallslegri hnignun Evrópusambandsins sem markaðar. Hins vegar er lausnin sem boðið er upp á í meginatriðum sú sama og áður. Meiri samruni, meiri miðstýring, meira regluverk og að forræði fleiri mála verði flutt frá ríkjum sambandsins til stofnana þess. Þar á meðal og ekki sízt í orkumálum líkt og fram kemur í skýrslunni. Þetta skilar sér síðan yfir í EES-samninginn og þar með hingað til lands vegna aðildar Íslands að honum.
Minna svigrúm til að semja um viðskipti
Með aðildinni að EES-samningnum höfum við Íslendingar hengt okkur á klafa hnignandi markaðar miðað við það sem er að gerast annars staðar. Evrópusambandið mun áfram skipta máli sem markaður en í sífellt minna mæli. Framtíðarmarkaðirnir verða og eru þegar annars staðar. Þá skapar samningurinn hindranir í viðskiptum við slík markaðssvæði. Þannig bendir til að mynda flest til þess að við munum ekki geta gert fríverzlunarsamning við Bandaríkin á meðan við erum aðilar að honum vegna regluverks sambandsins.
Fram kemur til að mynda í greinargerð matvælaráðuneytisins með drögum að reglugerð, sem breyta átti reglum um matvælamerkingar í frjálsræðisátt en náðu ekki fram að ganga vegna EES-samningsins, að regluverk frá Evrópusambandinu sem tekið hafi verið upp í gegnum samninginn hafi „skapað viðskiptahindrun við nánustu viðskiptalönd Íslands utan EES og minnkað svigrúm EFTA-EES ríkjanna til að gera viðskiptasamninga við ríki utan EES.“ Regluverkið myndar þannig rammann sem hægt er að semja innan.
Mjög langur vegur er enda frá því að ríki standi í röðum eftir því að gerast aðilar að EES-samningnum. Þvert á móti hafa til dæmis bæði Bretland og Sviss ítrekað afþakkað aðild að honum. Ríki heimsins kjósa þess í stað allajafna víðtæka fríverzlunarsamninga þegar þau semja um viðskipti sín á milli og þar á meðal stærstu efnahagsveldin með sína miklu viðskiptahagsmuni. Þá skiptum við Íslendingar EES-samningnum út fyrir víðtækan fríverzlunarsamning við Breta um árið án þess að nokkuð færi á hliðina.
Hleypur hæglega á tugum milljarða
Með öðrum orðum tekur rannsókn Bertelsmann Stiftung hvorki til mögulegs annars fyrirkomulags sem væri til þess fallið að greiða fyrir viðskiptum á milli Evrópuríkja samkvæmt skýrslu stofnunarinnar sjálfrar né neikvæðra áhrifa aðildar að innri markaði Evrópusambandsins og þar með EES-samningnum á viðskipti við ríki utan sambandsins fyrir utan neikvæð áhrif kostnaðarsams og íþyngjandi regluverks sem taka þarf upp í vaxandi mæli í gegnum samninginn. Samanlagt hleypur þetta hæglega á tugum milljarða króna.
Til að mynda var fjallað um það fyrir ekki alls löngu að árlegur kostnaður einungis vegna nýrrar löggafar Evrópusambandsins á sviði persónuverndar væri metinn á annan milljarð króna. Fyrir liggur einnig að stór hluti af aukum umsvifum hins opinbera hér á landi á liðnum árum og áratugum megi rekja til aðildarinnar að EES-samningnum. Þá benda rannsóknir til þess að mikill meirihluti íþyngjandi löggjafar fyrir atvinnulífið komi frá sambandinu og að gullhúðun á slíku regluverki sé einungis til að gera illt verra.
Hér erum við þó ekki farin að ræða um kröfu Evrópusambandsins um vaxandi framsal valds yfir íslenzkum málum í gegnum EES-samninginn til stofnana sambandsins, bæði óbeint en í vaxandi mæli beint, sem verður vitanlega ekki metið til fjár og á þess utan ekki að gera að verzlunarvöru. Hins vegar er leið út úr þessum aðstæðum sem fyrr segir, víðtækur fríverzlunarsamningur. Leið sem þýddi ekki upptöku sífellt meira íþyngjandi regluverks, viðskiptahindranir eða framsal valds yfir málum þjóðarinnar.
Hjörtur J. Guðmundsson
Höfundur er sagnfræðingur og alþjóðastjórnmálafræðingur (MA í alþjóðasamskiptum með áherzlu á Evrópufræði og öryggis- og varnarmál).
