Síðastliðið vor var reynt að koma lækkun veiðigjalda í gegnum þingið. Fékk sú tilraun hægt andlát eftir að flett hafði verið ofan af því. Gallar núgildandi laga um veiðigjöld eru þó slíkir eftir kukl við þau á undanförnum árum til að færa eigendum útgerðanna aftur það lítilræði af auðlindarentu fiskveiða, sem þjóðin fékk með lögum um veiðigjöld 2012, að breyting á þeim var óhjákvæmileg. Boðaðri endurskoðun laganna var því beðið með nokkurri eftirvæntingu.
Í því frumvarpi til laga um veiðigjöld sem liggur frammi er margt til bóta. Snúið er aftur til þeirrar hugsunar að hlutverk laganna sé að skilgreina þann hluta virðisauka í sjávarútvegi sem rekja má til auðlindarinnar og að reikna þjóðinni hlutdeild í honum. Frumvarpið þróar aðferð til þessa, sem er til mikilla bóta frá því sem áður var, þótt ekki sé hún gallalaus.
Í frumvarpinu er hins vegar ekki svarað þeirri spurningu hvert sé réttmætt tilkall þjóðarinnar til arðs af auðlindinni. Í stað þess er sett fram reikniregla sem miðast við meðaltal síðustu ára, nokkurs konar “Status Quo” í því efni. Það skortir vilja, getu eða þor til að taka á stóru spurningunni í þessu máli, þ.e. hvaða tilkall á þjóðin til arðs af sinni eigin auðlind? Frumvarpið, ef að lögum verður, getur hins vegar skapað grunn fyrir málefnalega umræðu um þá spurningu í stað karps um tæknilegan tittlingaskít eins og verið hefur.
Um aðferðafræði o.fl.
Frumvarpið felur í sér að stefnt er að því að finna þann arð sem rekja má til réttar á nýtingu fiskveiðiauðlindarinnar eftir að greidd hafa verið aðföng, vinnulaun og fjármagnskostnaður þmt eðlilegt endurgjald fyrir fjármagn. Þetta er skilyrði þess að unnt sé að telja veiðigjöldin auðlindagjöld. Horfið var frá þessu með fyrstu breytingum á lögunum frá 2012 undir því yfirskini að slíkt væri of flókið í framkvæmd. Í stað þess var stofn veiðigjalda miðaður við bókhaldsstærð sem ræðst af fjármálalegum froðufærslum og er mótanlegur af hagsmunaaðilum. Þannig tókst að lækka veiðigjöldin þar til skepnan snerist gegn skapara sínum og gengishagnaður kom honum í koll. Stórútgerðin krafðist breytinga, sem leiddi til óðagotsins í sumarbyrjun.
Þótt frumvarpið byggi á sömu hugsun og lögin frá 2012 víkur það frá þeim í nokkrum atriðum. Í fyrsta lagi er horfið frá því að leggja raunhæft mat á þann hluta rentu í sjávarútvegi sem fluttur er til fiskvinnslu eða fisksölu vegna markaðsbrests og eignartengsla. Í öðru lagi eru frávik í því hvernig kostnaður við fjármagn er fundinn eða áætlaður. Í þriðja lagi er mismunur í því hvernig rentu eða veiðigjaldi er deilt niður á fiskitegundir og í fjórða lagi er skipting fiskveiðirentunnar milli útgerðar og eiganda auðlindarinnar með ólíkum hætti. Verður fjallað um hvert þessara atriða hér a eftir.
Auðlindarenta í veiðum og vinnslu
Auðlindarenta myndast þegar aðgangur að nýtingu auðlindar er takmarkaður t.d. náttúrulega, svo sem í virkjun vatnsfalla, eða með lögum eins og í úthlutun fiskveiðiheimilda. Með óheftum aðgangi allra að auðlindum og fullkominni samkeppni myndast ekki auðlindarenta.
Nær öll fiskvinnsla í landinu er í eigu útgerða eða öfugt eða útgerð og vinnsla er í eigu sama aðila. Stór hluti “erlendra” kaupenda íslenskra fiskafurða eru félög í eigu fiskútflytenda. Eignatengslin gera það mögulegt að flytja rentuna frá veiðunum til vinnslunnar eða hinna “erlendu” kaupenda með verðlagningu í viðskiptum tengdra aðila. Án eignartengsla og með samkeppni um kaup á fiskafurðum væri engin fiskveiðirenta hjá vinnslunni eða kaupendum afurðanna. Mat á heildarrentu af fiskveiðum getur því ekki byggst á veiðunum einum saman og nauðsynlegt er að leggja mat á rentu í veiðum og vinnslu í heild sinni.
Í lögunum frá 2012 var farin sú leið að meta rentu í vinnslu og veiðum með sama hætti. Frá heildartekjum án innbyrðisviðskipta var dreginn kostnaður þmt fjármagnskostnaður í veiðum og vinnslu. Þar sem öll rentan á uppruna í veiðunum var henni jafnað niður á aflamagnið. Sumir sem ekki skildu eða vildu ekki skilja þessa aðferð héldu því fram að með þessu væri verið að leggja veiðigjald á vinnsluna sem er ekki rétt. Ekkert fyrirtæki sem hafði eingöngu tekjur af vinnslu en ekki veiðum greiddi veiðigjald.
Í frumvarpinu er vikið af þessari leið og rentan nær eingöngu reiknuð út frá veiðunum. Með því er litið fram hjá því að verð til vinnslu eða sölu milli tengdra aðila er lægra en eðlilegt er og rentan í fiskveiðum vanreiknuð sem því nemur. Fiskverð er oft talið vera a.m.k. 20% undir markaðsverði fyrir botnfiskafla og að munurinn sé enn meiri fyrir uppsjávarafla. Að milliverðlagning eigi sér stað er viðurkennt í frumvarpinu og reynt að bæta úr því með því að reikna 10% álag á rentu uppsjávartegunda. Þessi leiðrétting er þó ófullnægjandi. Það eru ekki góð vinnubrögð að líta fram hjá augljósum staðreyndum sem skipta miklu máli og nota ekki tiltækar aðferðir til að taka þær til greina. Með því er litið fram hjá hluta þeirrar auðlindarentu sem þjóðin á tilkall til og lögð blessun yfir vafasamt atferli þótt löglegt kunni að vera.
Hvati er þegar fyrir hendi til vanreiknings á söluverði með milliverðlagningu m.a. vegna tengingar launa sjómanna við fiskverð en getur einnig verið fyrir hendi af skattalegum ástæðum o.fl. Með því að láta ranga milliverðlagningu einnig hafa áhrif á veiðigjöld verður þessi hvati sterkari en áður. Það að taka ekki þá rentu sem flutt er til fiskvinnslu eða sölu með í útreikning veiðigjalda mun því ekki aðeins ræna þjóðina hluta auðlindarentunnar heldur einnig þrýsta fiskverði niður og rýra þannig hlut sjómanna og sjálfstæðra útgerða sem eru háð sölu afurða til keppinauta sinna.
Fjármagnskostnaður
Kjarninn í skilgreiningu auðlindarentu er að draga frá tekjum af nýtingu auðlindarinnar allan kostnað sem nýtingaraðilinn hefur af starfseminni. Hvað almennan rekstrarkostnað varðar, þ.e. launakostnað og kaup á efnislegum aðföngum og þjónustu liggur hann fyrir í bókhaldi rekstrarins. Öðru máli gegnir um kostnað við að leggja starfseminni til varanlega rekstrarfjármuni svo sem skip og veiðarfæri, verksmiðjur og húsnæði. Raunverulegur kostnaður við það liggur ekki fyrir í reikningum. Tilsvarandi bókhaldsfærslur, afskriftir og vextir lúta reglum eða eru ákveðnar með þeim hætti að tengsl við raunverulegan kostnað geta verið lítil. Af þessum ástæðum er litið framhjá bókhaldi en fjármagnskostnaður reiknaður eftir því hve mikið fé er bundið í rekstrinum, endingartíma fastafjármuna og eðlilegum vöxtum. Hjá skattyfirvöldum eru nákvæmar upplýsingar um fjárfestingar fyrirtækja áratugi aftur í tímann og því auðgert að meta stofnverð fastafjármuna og endingartíma þeirra og vextir eru miðaðir við það sem almennt er.
Í frumvarpinu nú er vikið af þessari leið og í staðinn eru bókhaldslegar afskriftir lagðar til grundvallar. Afskriftir eru vissulega eðlilegur þáttur fjármagnskostnaðar en gera verður fyrirvara á notkun bókhaldslegra afskrifta sem ráðast af reglum í skattalögum sem víkja oftast mjög mikið frá efnahagslegum afskriftum. T.d. eru skip sem hafa endingatíma sem mældur er í tugum ára afskrifuð á 8 árum. Afskriftir geta því vikið mikið frá raunverulegri verðrýrnun, ofmetið hana og sveiflast mikið. Líklegt er að þetta fyrirkomulag muni vera hvati til offjárfestinga.
Bókfærðir vextir með verðbótum og gengisbreytingum er sjánlega ónothæfur mælikvarði á fjármagnskostnað auk þess sem skuldir fyrirtækja ráðast af ýmsu öðru en fjárfestingum í fastafjármunum. Frumvarpið gerir réttilega ekki ráð fyrir að bókfærðir vextir verði notaðir en í stað þess eru vextir áætlaði vera sama fjárhæð og afskriftir en svo vill til að á síðustu árum hafa þessar tvær stærðir verið áþekkar. Þó engin rök séu færð fyrir þessari niðurstöðu er hún ekki að öllu órökrétt. Endingartími fastafjármuna í útgerð er líklega ekki fjarri 25 – 30 árum, sem svarar til 3 – 4% afskrifta sem er ekki fjarri þeim vöxtum sem leggja má til grundvallar. Þrátt fyrir það er þessi leið vafasöm og mun t.d. tvöfalda áhrif af sveiflun í fjárfestingum og afskriftum.
Þorskígildi og afkomustuðlar
Torskildasti hluti frumvarpsins er líklega það að reikna gjaldstofn veiðigjalds sérstaklega fyrir einstakar aflategundir í stað þess að deila veiðigjaldi á þær með svokölluðum þorskígildum. Aðferð frumvarpsins er ekki flókin í reynd en krefst nokkuð umfangsmikillar gagnaöflunar og úrvinnslu sem ætti þó að vera RSK innanhandar að gera. Ekki virðist fræðilegur munur á þessum aðferðum til að jafna veiðigjöldunum niður á tegundir en ákvörðun þorskígilda var ætíð miklum annmörkum háð og breytingin er væntanlega til bóta.
Skipting auðlindarentu milli útgerðareigenda og þjóðar
Þau ár sem liðin eru frá því að veiðigjöld voru fyrst lögð á sem auðlindagjald hefur umræða um kjarna málsins, þ.e. eðlilegt endurgjald fyrir nýtinguna fiskveiðiauðlindarinnar, fallið í skuggann af þrasi um tæknilega útfærslu. Einnig hefur verið reynt að halda því fram að með veiðigjöldum sé verið að skerða hag bæjarfélaga eða svæða. Rök skortir fyrir slíkum staðhæfingum. Rétt ákveðin auðlindagjöld gera það ekki. Þau falla eingöngu á eigendur útgerðanna og breyta ekki rekstrarforsendum eða því hvað starfsemin skilur eftir þar sem hún fer fram.
Enga umræðu um skiptingu rentunnar er að finna í frumvarpi þessu þótt það gæti orðið grundvöllur fyrir umræðu um þetta meginatriði auðlindastefnu. Forðast er að ræða það. Engin tilraun er gerð til að rökstyðja álagningu veiðigjalda, hvert sé markmið þeirra og hvaða rök standi til þess að þau eigi að vera eins og frumvarpið greinir. Reyndar er gengið í öfuga átt þegar lagt er til að tiltölulega veikri markmiðsgrein núgildandi laga sé breytt á þann veg að í stað orðalagsins “til að tryggja þjóðinni í heild hlutdeild í þeim arði sem nýting sjávarauðlinda skapar” kemur “til að tryggja þjóðinni í heild beina og sýnilega hlutdeild í afkomu við veiðar á nytjastofnum sjávar.” Markmiðið er sem sé ekki lengur að tryggja þjóðinni hlutdeild í arði af eigin auðlind heldur það eitt að hlutdeildin eigi að vera bein og gagnsæ. Hvað svo sem það orðalag merkir er ljóst að því marki verður náð hver svo sem veiðigjöldin verða.
Ábyrgðarmenn frumvarpsins koma sér undan því að ræða meginatriði málsins, skiptingu rentunnar. Í stað málefnalegs rökstuðnings er lagt til að litið verði til meðalhlutfalls veiðigjalda af reiknaðri afkomu af veiðum skv. aðferð frumvarpsins á síðustu 10 árum en í greinargerðinni segir: “Með frumvarpinu er lagt til að gjaldhæð veiðigjalds taki mið af vegnu meðaltali veiðigjalds sem hlutfalls af bakreiknuðum reiknistofni frumvarpsins fyrir árin 2009-2018. Orða má þetta svo að með þessu sé byggt á ákvörðunum Alþingis um veiðigjald á þessum árum, sem hafa verið umbrotaár í íslensku atvinnu- og stjórnmálalífi, en veiðigjöld hafa verið til umræðu á flestum eða öllum löggjafarþingum þessa tíma. Til mikils er unnið ef unnt er að ná viðunandi niðurstöðu eða sátt um reiknistofn og hæð veiðigjalds með þessu sem staðið geti til nokkurrar framtíðar.”
Með þessu er ranglega verið að segja að frumvarpið feli í sér óbreytt ástand og gefið í skyn að það sé eðlilegt. Það tímabil sem valið er er þó fjarri því að vera eðlilegt og enn síður verður sagt að álagning veiðigjalda endurspegli einhverja sátt um fjárhæð þeirra. Fyrsti hluti tímabilsins eru ár þegar veiðigjald var ekki lagt á sem auðlindagjald en ákveðið í af gæslumönnum útgerðar í ráðuneytinu og náði því aldrei að vera nema lítill hluti þess kostnaðar sem ríkissjóður hefur af sjávarútvegi. Þá koma tvö ár þar sem veiðigjöld voru vissulega hugsuð sem auðlindagjöld en höfðu ekki náð því marki sem stefnt var að í þágildandi lögum og síðusti hluti tímabilsins eru ár þar sem hagsmunir útgerðareigenda hafa aftur náð yfirhöndinni og mulið gjaldið niður í lítið eitt.
Fingraför hagsmunanna
Greinargerð frumvarpsins ber þess merki að gæslumenn hagsmuna útgerðaeigenda hafa, a.m.k. óbeint, stýrt penna þegar að skiptingu rentunnar kom. Í henni er tekið undir flestar þær bábyljur sem einkennt hafa áróður útgerðarmanna gegn veiðigjöldum allt frá upphafi. Það er til vansa að í greinargerð með jafn umdeildu og mikilvægu máli skuli settar fram, án rökstuðnings, fullyrðingar sem eiga sér engan stað nema í áróðri þeirra sem vilja áfram sitja yfir hlut þjóðarinnar. Stjórnvöld eiga að gæta hagsmuna almennings en ekki að gerast málpípa eigenda útgerðanna.
Í greinargerðinni eru fjölmörg dæmi um þetta en einungis skal vitnað í röksemd úr greinargerðinni sem endurómar það sem útgerðarmenn hafa verið óþreytandi að básúna: “Sjávarútvegurinn er fjölbreytt atvinnugrein og sérstaklega mikilvæg fyrir landsbyggðina. Verði veiðigjöld ákveðin óeðlilega há getur það dregið verulega úr frumkvæði eða starfshæfni fyrirtækja”. Vissulega er það rétt að sjávarútvegur er fjölbreyttur og mikilvægur fyrir landsbyggðina og landið í heild. En hvað hefur það að með veiðigjöld að gera? Veiðigjöldin lenda á eigendum útgerðanna þannig að skráningarstaður félags eða skipa skiptir engu máli. Eigendur stórútgerða eru yfirleitt ekki búsettir á landsbyggðinni. Engin rökleg tengsl eru milli veiðigjalda og launa sem greidd eru sem aflahlutur eða samkvæmt kjarasamningum eða tekna sveitarfélaganna af rekstrinum. Þessar augljósu staðreyndir koma þó ekki í veg fyrir að talsmenn sveitarfélaga láta hafa sig í að krefjast lækkunar á veiðigjöldum fyrir eigendur að útgerð í Eyjum sem í gær voru í Reykjavík en eru í dag komnir á Krókinn.
Forskriftin að málflutningi í greinargerðinni er sótt í áróður sem stórútgerðin hefur verið óþreytandi að útbreiða á síðustu misserum. Það má vissulega gleðjast yfir því að vel hefur tekist til í íslenskri útgerð, fiskvinnslu og afurðasölu. Það er hins vegar rangt að þakka það því að veiðigjöld hafi ekki verið til staðar. Þessi þróun var löngu hafin og vel á veg komin þegar forsendur til álagningar raunverulegra auðlindagjalda urðu til eftir hrunið þegar arðsemi fiskveiða hækkaði snögglega.
Greinagerð frumvarpsins endurómar mörg stef úr grátsöng útgerðarinnar. Veiðigjöldin dragi úr fjárfestingu í sjávarútvegi, dragi úr tæknilegum framförum, skerði samkeppnisstöðu, leggist á landsbyggðina o.fl. Staðhæfingar þessar eiga það sameiginlegt að vera hentifræði, styðja hagsmunum málflytjandans, eru auðtrúanlegar og slá ryki í augu þeirra sem ekki hafa forsendur eða tök á að rýna þær en eru ekki studdar neinum efnislegum eða fræðilegum rökum.
Hver er rentan af fiskveiðum og hver eiga veiðigjöldin að vera?
Lög um veiðigjöld hafa þann tilgang að veita þjóðinni hlutdeild í rentunni af fiskveiðiauðlindinni. Það skýtur því skökku við að engin alvarleg tilraun er gerð í frumvarpinu til að greina hver þessi auðlindarenta er, hvorki með sjálfstæðum hætti né með því að byggja á fyrri heimildum og athugunum. Engar upplýsingar er þar að finna um forsendur “afkomu” reikningsins svo sem heildartekjur af veiðum og vinnslu, launakostnað og annan kostnað, eignir, afskriftir og vextir. Þessar stærðir eru nauðsynlegar til að vega og meta fjárhæð veiðigjaldsins. Ekki hefði síður verið fróðlegt að upplýst hefði verið um hvernig þessar stærðir skiptast eftir stærð og greining á eignarhaldi í útgerð og fiskvinnslu. t.d. hvernig það skiptist milli landssvæða.
Ekki er þó skortur á aðgengilegum upplýsingum. Hagstofa Íslands hefur áratugum saman birt hagtölur um sjávarútveg og skattyfirvöld hafa í fórum sínum nákvæmar upplýsingar um fjárhag sjávarútvegsfyrirtækja, sem hefði verið hægt að láta vinna úr, m.a. um eignir þeirra. Upplýsingar þessar eru sérstaklega mikilvægar fyrir meginatriði laga um veiðigjöld, þ.e. skiptingu auðlindarentunnar milli eigenda útgerðar og þjóðarinnar. Frumvarpið gerir einfaldlega ekki grein fyrir því hvernig lögin uppfylla meginmarkmið sitt.
Þrátt fyrir skort á upplýsingum í greinargerð frumvarpsins má fara nærri um þetta atriði. Samkvæmt frumvarpinu eiga veiðigjöldin að miðast við 33% af “afkomu” eins og hún er skilgreind. Má líta á hana sem nálgun við auðlindarentu. Sú nálgun er þó kerfislega bjöguð og gróflega vanmetin eins og að framan greinir. Stærsti þáttur þeirrar bjögunar er vafalítið flutningur tekna frá útgerð til vinnslu með óeðlilegri milliverðlagningu og hugsanleg áhrif hennar á útflutningsverð.
Áhrifin af milliverðlagningu koma öll fram í rentunni þar sem vanmatið nær ekki til kostnaðar. Lækkun rentunnar er því mikið meiri en ætla mætti af hlutfallslegum áhrifum hennar á fiskverð. Þannig má ætla að meint 20% undirverðlagning leiði til nálægt 50% lækkunar á rentu eins og hún er reiknuð í frumvarpinu þrátt fyrir þá leiðréttingu sem felst í 10% álagi á uppsjávarafla. Raunverulegt álagningarhlutfall veiðigjalda skv. frumvarpinu er því líkleg til að vera um 15% af auðlindarentunni. Hlutaskiptin eru því; eigendur útgerða 85%, þjóðin 15%.
Til samanburðar má taka að í lögunum frá 2012 var stefnt að því að þegar þau væru komin að fullu til framkvæmda myndu veiðigjöldin verða um 60% af rentunni eftir að smærri útgerðu hefði verið veittur afsláttur. Veiðigjöld skv þeim lögum voru afkomutengd og hefðu endurspeglað vel afkomsveiflur í sjávarútvegi. Þannig var rentan 2016 um 33 ma. kr. og hefðu veiðigjöldin orðið uþb 19 ma. kr. en lækkað í 7,5 – 8 ma. kr. á árinu 2017 vegna samdráttar á tekjum á því ári og lækkun rentunnar í um 12 – 13 ma. kr.
Með veikingu krónunnar snýst dæmið við. Lækkun á gengi hennar um 10% ásamt lækkun á eldsneyti mun færa útgerðinni auknar tekjur í íslensku krónum sem nemur nálægt 20 ma. kr. Það er líklega svipuð fjárhæð og hækkun á innflutningsverði á almennum neysluvörum heimilanna verður vegna gengisfallsins. Veiðigjöld sem standa undir nafni hefðu dregið úr þessum flutningi tekna úr vasa almenning til útgerðarinnar og skilað þjóðinni 5 til 10 ma. kr. af gengishagnaðinum í stað 2 til 3 milljarða sem hugsanlegt er að breytt lög geri.
Lokaorð
Það er alls óviðunandi að þjóðin fái einungis smánargjald fyrir afnot af auðlind sinni, nánast ölmusu sem rétt dugar til að greiða þann kostnað sem fylgir því að sjá til þess að auðlindin verði ekki eyðilögð heldur nýtt með hagkvæmum hætti. Við framlagningu frumvarpsins töldu margir þetta atriði þjónkun við hagsmuni útgerðareigenda sem von stæði til að yrði leiðrétt í þinginu. Með framkomnu áliti atvinnuveganefndar er ljóst að hún hefur ekkert lært af sneypuför sinni sl. vor og er slegin þeirri blindu að hlutverk Alþingis sé ekki að gæta almannahags heldur ganga erinda sérhagsmunaafla. Marklaus falsrök um samtímaálagningu eru engin afsökun í því efni og hagsmuni smáútgerða hefði mátt tryggja án þess að færa stórútgerðarmönnum margfalda hagsbót um leið.
Þessi fyrirhugaða jólagjöf til ríkustu þjóðfélagsþegnanna er fordæmingarverð. Sú fjárhæð sem þeim er gefin árlega á næstu árum ef frumvarpið verður óbreytt að lögum er líklega álíka há og það sem til þarf til að standa undir kröfum stéttarfélaganna um hækkun lágmarkslauna. Þótt aumingjagæska íslenskrar alþýðu sé þekkt er ekki víst að örlæti sem þetta eigi sér mikinn hljómgrunn hjá henni. Þess er óskandi að Alþingi sjái að sér og samþykki frumvarpið að öðru leyti en því sem snýr að gjaldhlutfalli veiðigjalda og þau verði fest óbreytt þar til tími hefur verið til að ræða skiptingu auðlindarentunnar með vitrænum hætti og komast að lýðræðislegri niðurstöðu í því efni.
Indriði H. Þorláksson
